地方政府融資平臺大限漸近、前途依舊模糊，然而可以明確的是，今年平臺融資渠道將進(jìn)一步收緊。在此背景下，政府融資平臺紛紛采取多種方式“曲線”搶灘PPP（Public-Private-Partnership）模式，希望借力實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型或者暫時保留融資造血功能。這些平臺主要是通過與其他社會資本進(jìn)行不同形式的合作，從而完成自身身份的轉(zhuǎn)換，進(jìn)而參與PPP項(xiàng)目。不過，記者也了解到，有些合作方式借PPP之名，成為地方平臺變相融資的工具，并有可能滋生新的風(fēng)險。
蹊蹺 “曲線”參與方式多種多樣
根據(jù)財政部在去年底發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，“社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。”換句話說，本級政府所屬融資平臺公司及其他地方國企想作為社會資本一方直接參與PPP項(xiàng)目，已經(jīng)不被政策所允許。
不過，這并不意味著地方融資平臺做PPP的路就被堵死。
據(jù)聯(lián)合資信評估有限公司評級總監(jiān)劉小平介紹，目前平臺公司可從以下三個方面切入PPP：其一，作為第一個P代表政府參與本地PPP項(xiàng)目；其二，作為第二個P參與異地PPP項(xiàng)目；其三，平臺公司雖不能作為第二個P參與本地PPP項(xiàng)目，但是可以在其他社會資本中標(biāo)本地PPP項(xiàng)目之后，與其開展下游的合作。“比如一個地鐵項(xiàng)目，社會資本中標(biāo)之后，可以再將其中的建設(shè)部分分包給一個本級建設(shè)經(jīng)驗(yàn)豐富的平臺公司。”
安徽省一位政府融資平臺公司人士說道：“我們平臺今年從銀行貸不到款、也發(fā)不了債，后續(xù)融資難以為繼。我們想做PPP政策又不允許，只好想辦法繞開政策。”據(jù)該人士介紹，政策不允許本級平臺參與本級PPP項(xiàng)目，但其上下級的平臺是沒有被排除在外的，比如某地市的PPP項(xiàng)目是允許省級平臺和縣級平臺作為社會資本方參與的。“有地市級的PPP項(xiàng)目就由其上下級政府的平臺作為社會資本出面參與，但實(shí)際上資金、人員、具體項(xiàng)目操作都是地市本級的平臺在做。”他說。
而另外一種更為常見的情況是，有的平臺成立一家子公司，該子公司和社會資本合作成立一家新的公司，由此該平臺實(shí)際上可通過新公司來參與PPP項(xiàng)目。
財政部中國財政學(xué)會PPP專業(yè)委員會秘書長孫潔表示本身性質(zhì)就發(fā)生變化了，就不屬于政府的融資平臺了。由于政策規(guī)定本級平臺不能作為社會資本方參與PPP，政府融資平臺想規(guī)避政策的限制，這種“探索”不應(yīng)該鼓勵，因?yàn)槲覀兿Ｍ麉⑴cPPP項(xiàng)目中的社會資本應(yīng)該是比較規(guī)范、專業(yè)、有項(xiàng)目運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的。
警惕 平臺欲借假PPP項(xiàng)目變相融資
而在地方融資平臺“曲線救國”的同時，一些假PPP項(xiàng)目的出現(xiàn)，更值得警惕。
據(jù)一位PPP咨詢公司人士介紹，有不少融資平臺公司進(jìn)行PPP相關(guān)咨詢，“大多數(shù)都是希望通過PPP轉(zhuǎn)型，但也有一些平臺問的很直接，怎么能做假的PPP?。?rdquo;該人士稱。
什么是假的PPP？據(jù)業(yè)內(nèi)人士舉例稱，一個地方要修建一條高速公路，按以前的做法，就是地方平臺或者其下屬的高速公路公司直接自己融資自己建設(shè)，但是43號文出臺之后，地方平臺類公司融資渠道收窄，相反PPP方式是國家所鼓勵的。因此，就出現(xiàn)了以下做法：該地方高速公路公司可以尋找一家社會資本，比如一家大的央企合作，雙方各出資一部分成立一家項(xiàng)目公司，由該項(xiàng)目公司作為PPP的主體建設(shè)高速公路項(xiàng)目，表面上看，這是一個非常正規(guī)的PPP項(xiàng)目，但實(shí)際上，地方的高速公路公司會私下和這家央企簽訂一個回購股份的協(xié)議，承諾在未來項(xiàng)目建成后以一定價格回購其全部股份。“在極端的情況下，這家央企甚至可以全部持股這家項(xiàng)目公司，而地方的高速公路公司則承諾未來全部回購股份。”業(yè)內(nèi)人士稱，若“抽掉”這份私下簽訂的回購協(xié)議，表面上看這就是一個引入了社會資本的好的PPP項(xiàng)目，沒有增加政府債務(wù)。但實(shí)際上，這背后仍然是過去政府融資的邏輯，換湯不換藥。
“這實(shí)際上是以債務(wù)的方式在引入社會資本，在平臺公司和社會資本簽訂的合作協(xié)議中，平臺公司會承諾一定期限的一定收益，而社會資本會參與這個項(xiàng)目，也不會考慮這個項(xiàng)目真正的投資收益和風(fēng)險，而是考慮這個平臺公司未來有無還債能力。”相關(guān)人士分析稱。
“這種假PPP有多少不好說，但是確實(shí)在一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了。”該人士表示，實(shí)際上，在2014年43號文《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺之后，不論是發(fā)債渠道還是銀行貸款渠道，對融資平臺都全面收緊，不少平臺都面臨著資金緊繃的困局，而運(yùn)用這種方式，地方平臺或下屬國企能進(jìn)行變相融資。
北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥分析稱，“到時候平臺公司用什么回購？未來地方債務(wù)會越收越緊很難再舉債用于回購。也許一個項(xiàng)目還湊合，假項(xiàng)目多了怎么辦？”業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，實(shí)際上，雖然現(xiàn)在假PPP的風(fēng)險只是體現(xiàn)在某個地方平臺或國企身上，但是保不準(zhǔn)未來這種風(fēng)險會進(jìn)一步傳導(dǎo)至地方政府。
補(bǔ)缺 相關(guān)政策仍有待完善
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，財政部出臺“本級平臺不能作為社會資本方參與PPP”的規(guī)定，是有其原因的。中國現(xiàn)代集團(tuán)PPP項(xiàng)目總監(jiān)康峰表示，本級平臺直接受本級政府的管理，和本級政府之間是存在隸屬關(guān)系，因此，若本級平臺作為社會資本參與PPP，實(shí)際上從機(jī)制上來說，無法真正實(shí)現(xiàn)政府和社會資本的合作。
“PPP的初衷是引入社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資，除了解決政府債務(wù)和財政新增投資的壓力外，長期來看，能夠有效優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施的投資決策機(jī)制，將社會資本對項(xiàng)目的風(fēng)險和收益的市場化評估作為政府項(xiàng)目決策的重要依據(jù)。但是本級平臺投資本級政府的PPP項(xiàng)目，雖然也一定程度上增強(qiáng)了平臺公司基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)的可持續(xù)性，但是在降低政府投資壓力、項(xiàng)目決策和風(fēng)險分擔(dān)方面仍然無法達(dá)到PPP的目標(biāo)要求。實(shí)際上本級政府發(fā)起一個項(xiàng)目自己來做，和社會資本參與投資，對項(xiàng)目的風(fēng)險評估、交易結(jié)構(gòu)和收益保障的要求是不一樣的。本級平臺無法作為一個社會資本對項(xiàng)目的價值、風(fēng)險進(jìn)行相對獨(dú)立的判斷。這種PPP項(xiàng)目沒有經(jīng)過市場的檢驗(yàn)，比真正PPP項(xiàng)目的風(fēng)險更大。”康峰說。
不過，不少城投公司仍然希望在參與本級的PPP項(xiàng)目上有所突破有其內(nèi)在原因。劉小平表示，“平臺公司有動力參與到PPP業(yè)務(wù)，因?yàn)樗惨紤]到自己業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型，通過參與PPP，它可以參與相關(guān)業(yè)務(wù)，否則43號文之后，它的業(yè)務(wù)就越來越少，甚至面臨著萎縮。”
康峰也說，因?yàn)楹芏嘧龀蒔PP的項(xiàng)目本身就是平臺公司自己建的項(xiàng)目，過去該項(xiàng)目是按照事業(yè)型撥款和兜底的形式在做，而轉(zhuǎn)換成PPP項(xiàng)目之后，政府會對其形成政府購買和投資補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制，會實(shí)現(xiàn)很好的現(xiàn)金流，并且正在形成平臺公司的經(jīng)營性業(yè)務(wù)版塊。從這個意義上說，實(shí)際上平臺公司可以據(jù)此完善“造血”功能，來實(shí)現(xiàn)自我轉(zhuǎn)型和發(fā)展。“所以這些項(xiàng)目對平臺公司來說是非常寶貴的資源，讓平臺公司把自己的這些項(xiàng)目拿出來，實(shí)際上他們是非常心疼的。”康峰表示。
劉小平表示，財政部的操作指南，將本級政府所屬平臺及其他控股國有企業(yè)排除在第二個P之外，目的是防范政府債務(wù)邊界不清，嚴(yán)格控制新增政府性債務(wù)。但是劉小平也認(rèn)為，從長期看，財政部操作指南對于社會資本主體資格的界定，未來仍有待完善，因?yàn)閺?3號文出臺之后，融資平臺公司要進(jìn)行市場化的轉(zhuǎn)型，而一旦市場化轉(zhuǎn)型成功后，和政府就不再糾纏不清，也就不存在由此造成新增政府
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